Poca chiarezza sui casi in cui, prima della presentazione della segnalazione, sono richieste altre autorizzazioni
04/04/2016 – La Scia unificata doveva rappresentare una conquista in termini di semplificazione e segnare un traguardo nella riforma della Pubblica Amministrazione. Il Consiglio di Stato, però, col parere 839/2016 ha chiesto una serie di importanti modifiche alla bozza di decreto per l’introduzione del modello unico, approvata dal Governo nel gennaio scorso.
Secondo i giudici, il decreto non risolve, ma anzi complica, i casi in cui, prima di presentare la Scia, sono necessarie altre autorizzazioni. Non ci sarebbe inoltre chiarezza sul periodo di diciotto mesi dopo il quale i privati sarebbero al riparo da eventuali azioni della Pubblica Amministrazione e sui documenti da allegare alla Scia unificata.
- sono ‘libere’, ‘consentite direttamente dalla legge’ in presenza dei presupposti normativamente stabiliti, senza più spazio per alcun potere di assenso preventivo della PA.;
- sono ‘conformate’ dalle leggi amministrative, e quindi sottoposte a successiva verifica dei requisiti da parte delle autorità pubbliche, entro un termine stabilito.
Il Consiglio di Stato contesta innanzitutto il metodo usato per semplificare la materia, cioè l’adozione di un decreto a sé stante, mentre considera più semplice agire direttamente con una modifica all’articolo 19 della Legge 241/1990.
- escludere questi casi dalla fattispecie della Scia;
- includerli e prevedere espressamente che il privato possa presentare la segnalazione solo dopo aver provveduto, a suo carico, ad ottenere le autorizzazioni;
- prevedere che la presentazione della Scia attivi un meccanismo per l’ottenimento delle autorizzazioni a cura della PA. In questo caso la Scia si trasformerebbe in una “richiesta di inizio attività”, con un modulo complementare a quello della “Scia pura”.
La scelta tra queste tre alternative compete al Governo, ma in ogni caso il decreto andrebbe riscritto. Questo anche perché, secondo il CdS, il Governo non ha esercitato due profili della delega per la riforma della Pubblica Amministrazione (Legge 124/2015). Si tratta della ricognizione e “precisa individuazione” dei procedimenti soggetti a Scia, a silenzio assenso, ad autorizzazione espressa e a comunicazione preventiva, che “va assolutamente effettuata” con un decreto successivo, e dell’obbligo di indicare i termini entro i quali l’amministrazione è tenuta a rispondere o entro cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda.
Fatta questa premessa, il CdS ha fatto notare che nell’articolo 21-nonies della legge 241/1990 è previsto per la Scia un potere inibitorio che la PA può esercitare entro 18 mesi. Per mettersi al riparo da dubbi interpretativi i giudici hanno sollecitato l’armonizzazione di tutta la disciplina sulla Scia, chiarendo in particolare da quale momento far decorrere i diciotto mesi.
Secondo i giudici, il decreto non risolve, ma anzi complica, i casi in cui, prima di presentare la Scia, sono necessarie altre autorizzazioni. Non ci sarebbe inoltre chiarezza sul periodo di diciotto mesi dopo il quale i privati sarebbero al riparo da eventuali azioni della Pubblica Amministrazione e sui documenti da allegare alla Scia unificata.
Scia, cosa è e come funziona
Prima di analizzare il provvedimento, il CdS ha ricordato che non è necessario nessun permesso preventivo per le attività soggette a Scia perché queste:- sono ‘libere’, ‘consentite direttamente dalla legge’ in presenza dei presupposti normativamente stabiliti, senza più spazio per alcun potere di assenso preventivo della PA.;
- sono ‘conformate’ dalle leggi amministrative, e quindi sottoposte a successiva verifica dei requisiti da parte delle autorità pubbliche, entro un termine stabilito.
Il Consiglio di Stato contesta innanzitutto il metodo usato per semplificare la materia, cioè l’adozione di un decreto a sé stante, mentre considera più semplice agire direttamente con una modifica all’articolo 19 della Legge 241/1990.
Scia, i casi intermedi
Il decreto, così come formulato, non risolve le situazioni intermedie, cioè quelle in cui il privato deve richiedere altre autorizzazioni prima di presentare la Scia. Il Consiglio di Stato vede tre alternative possibili:- escludere questi casi dalla fattispecie della Scia;
- includerli e prevedere espressamente che il privato possa presentare la segnalazione solo dopo aver provveduto, a suo carico, ad ottenere le autorizzazioni;
- prevedere che la presentazione della Scia attivi un meccanismo per l’ottenimento delle autorizzazioni a cura della PA. In questo caso la Scia si trasformerebbe in una “richiesta di inizio attività”, con un modulo complementare a quello della “Scia pura”.
La scelta tra queste tre alternative compete al Governo, ma in ogni caso il decreto andrebbe riscritto. Questo anche perché, secondo il CdS, il Governo non ha esercitato due profili della delega per la riforma della Pubblica Amministrazione (Legge 124/2015). Si tratta della ricognizione e “precisa individuazione” dei procedimenti soggetti a Scia, a silenzio assenso, ad autorizzazione espressa e a comunicazione preventiva, che “va assolutamente effettuata” con un decreto successivo, e dell’obbligo di indicare i termini entro i quali l’amministrazione è tenuta a rispondere o entro cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda.
Documenti da allegare alla Scia
Secondo il CdS, dal momento che la norma prevede moduli unificati e standardizzati da pubblicare sui siti istituzionali delle amministrazioni, è necessario vietare espressamente che questi possano rinviare di fatto ad altri formulari presso altre Amministrazioni. Al contrario si dovrebbe chiarire esplicitamente che tutta la documentazione necessaria è indicata ‘a monte’ nel modulo unificato e che al privato basta collegarsi al sito web dell’Amministrazione interessata per scaricarlo e conoscere i documenti da allegare.Scia e autotutela della Pubblica Amministrazione
Come si legge nel parere, la legge delega ha introdotto un ‘nuovo paradigma’ nei rapporti tra cittadino e Pubblica Amministrazione, prevedendo un limite massimo di 18 mesi dopo il quale la PA non può più agire in autotutela e si consolidano le posizioni dei privati. Il decreto sulla Scia unificata ha confermato l'impostazione della delega, ma per applicare questo principio anche alla Scia secondo il CdS servono delle attività di raccordo normativo. I giudici hanno sottolineato che l’autotutela è un provvedimento di secondo grado rispetto ad uno adottato precedentemente dalla PA, ma questo meccanismo non vale per la Scia, dove il provvedimento iniziale manca del tutto.Fatta questa premessa, il CdS ha fatto notare che nell’articolo 21-nonies della legge 241/1990 è previsto per la Scia un potere inibitorio che la PA può esercitare entro 18 mesi. Per mettersi al riparo da dubbi interpretativi i giudici hanno sollecitato l’armonizzazione di tutta la disciplina sulla Scia, chiarendo in particolare da quale momento far decorrere i diciotto mesi.
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